Analyse Gesetzentwurf CDU/SPD zur Volksgesetzgebung im Saarland

Mit diesem Papier wird der Gesetzentwurf der CDU/SPD-Koalition zur Volksgesetzgebung im Saarland analysiert. Der Entwurf ist am 19.9.2012 in erster Lesung behandelt und in den Ausschuss für Justiz-, Verfassungs- und Rechtsfragen überwiesen worden.

Dr. Michael Efler

Analyse Gesetzentwurf CDU/SPD Verfassungsänderung Volksgesetzgebung (GE vom 17.9.2012)

Verfasser: Dr. Michael Efler (Vorstandssprecher Mehr Demokratie e.V.), 25.9.2012

Mit diesem Papier wird der o.g. Gesetzentwurf der CDU/SPD-Koalition im Saarland analysiert. Der Entwurf ist am 19.9.2012 in erster Lesung behandelt und in den Ausschuss für Justiz, Verfassungs- und Rechtsfragen überwiesen worden.

Vorgeschichte:


• Das Saarland belegt in allen drei der bisherigen von Mehr Demokratie e.V. herausgegebenen Volksentscheid-Rankings mit der Schulnote 6,0 den letzten Platz im Bundesländervergleich der direkten Demokratie. Es gab noch nie ein Volksbegehren und folglich auch noch nie einen von den Bürgern initiierten Volksentscheid.

• In einem Urteil vom 23.1.2006 hat das Landesverfassungsgericht des Saarlandes entschieden, dass ein Volksbegehren bereits dann unzulässig ist, wenn dessen „inhaltliche Umsetzung die Einnahmen und Ausgaben des Saarlandes verändernde Folgen hat“, wobei es nicht auf die quantitative Erheblichkeit ankommt (absolutes Finanztabu).

• Daraufhin gestartete Reformbemühungen in der vorletzten Wahlperiode sind vor allem an der Weigerung der CDU, am absoluten Finanztabu zu rütteln, gescheitert.

• Die im Herbst 2009 gebildete Jamaika-Koalition hat in ihren Koalitionsvertrag umfangreiche Verbesserungen der Volksgesetzgebung aufgenommen.

• Ein von der SPD-Fraktion eingebrachter Gesetzentwurf wurde 2010 ohne vorherige Ausschussberatung von der Jamaika-Koalition abgelehnt.

• Ein von der Jamaika-Koalition im August 2012 vorgelegter Gesetzentwurf wurde nicht mehr in das Parlament eingebracht, da es zu Neuwahlen kam.

• Die Koalition aus CDU und SPD hat nach der Neuwahl die Verbesserung der Volksgesetzgebung in den Koalitionsvertrag aufgenommen.

• Auf der Landtagssitzung am 19.9.2012 wurden Gesetzentwürfe von CDU/SPD und von der Piratenfraktion in erster Lesung behandelt. Der Piraten-Antrag wurde ohne Ausschussüberweisung abgelehnt.

Inhalte des Gesetzentwurfes:

Volksinitiative

• Wird neu eingeführt und muss von 5.000 Stimmberechtigten unterzeichnet werden (ca. 0,6%). Dazu muss es im Rahmen der Zuständigkeit des Landtages liegen.

Themenausschluss

• Das absolute Finanztabu (finanzwirksame Gesetze) wird gelockert: Volksbegehren über finanzwirksame Gesetze sind zulässig, wenn die finanziellen Auswirkungen einmalig weniger als 0,3% des aktuellen Haushaltes sowie bei jährlich wiederkehrenden Auswirkungen im ersten Jahr der Haushaltswirksamkeit und in den drei Folgejahren insgesamt weniger als 0,5% des Haushaltes im Jahr des Inkrafttretens des Volksbegehrens betragen.

• Abgaben, Besoldung und Staatsleistungen sind weiterhin ausgeschlossen.

• Der Begriff Staatshaushalt wird durch Landeshaushaltsgesetze ersetzt. In der Begründung wird erläutert, dass Volksbegehren unzulässig sind, die das Haushaltsgesetz und den in ihm festgestellten Haushaltsplan für das laufende Haushaltsjahr unmittelbar zum Gegenstand haben oder die in einen im Zeitpunkt des Zustandekommens des Volksbegehren geltenden Haushaltsplan eingreifen.

• Zusätzlich ausgeschlossen werden: Entgelts- sowie Entschädigungszahlungen.

• Verfassungsändernde Volksentscheide werden erstmals zugelassen (bisher waren nur verfassungsändernde Volksbegehren zulässig), allerdings sind davon die Vorschriften zum Gesetzgebungsverfahren (parlamentarische und Volksgesetzgebung) ausgeschlossen

• Kostendeckungsvorschlag wird eingeführt. Dieser muss „konkret“ und „begründet“ sein und darf keinen Bezug zu Abgaben, Besoldung, zu Entgelts- und Entschädigungszahlungen sowie zu Staatsleistungen haben.

Volksbegehren

• Das Quorum wird von 20% auf 7% der Stimmberechtigten gesenkt.

• Die Frist wird von zwei Wochen auf drei Monate erweitert.

• Die Amtseintragung wird beibehalten.

• Die letzten beiden Punkte waren bisher gesetzlich geregelt und sollen jetzt in der Verfassung selbst festgeschrieben werden.

Volksentscheid

• Das Quorum für einfachgesetzliche Volksentscheide wird von 50%-Zustimmung auf 25%-Zustimmung gesenkt

• Das Quorum für verfassungsändernde Volksentscheide liegt bei 50%-Beteiligung plus 2/3-Mehrheit der abgegebenen Stimmen

• Die Fristen für die Behandlung von zustande gekommenen Volksbegehren durch den Landtag bzw. für die Durchführung des Volksentscheides werden von drei auf jeweils zwei Monate verkürzt.

Bewertung des Gesetzentwurfes

Volksinitiative


• Die Einführung der Volksinitiative ist grundsätzlich zu begrüßen, weil sie die Kommunikation zwischen Bürgern und Politikern verbessern kann und ein niedrigschwelliges Instrument zur Herantragung von Bürgeranliegen an den Landtag darstellt. Im Unterschied zum Jamaika-Entwurf ist positiv hervorzuheben, dass es keinen Themenausschluss mehr gibt und dass eine Volksinitiative sich nicht auf die Entscheidungszuständigkeit des Landtages richten muss, sondern lediglich auf die Zuständigkeit. Dies dürfte den Anwendungsbereich des Instrumentes beträchtlich erhöhen.

• Erstaunlich ist aber, dass im Unterschied zum Jamaika-Entwurf kein Recht auf Anhörung für die Vertreter der Volksinitiative geregelt wird. Außerdem fehlt die sehr wichtige Möglichkeit, die Volksinitiative in ein Volksbegehren zu überführen, wenn der Landtag sie abgelehnt hat. Aus der Begründung des Gesetzentwurfes geht auch nicht hervor, dass diese Punkte evtl. einfachgesetzlich geregelt werden sollen. Es wird lediglich darauf verwiesen, dass die Behandlungsfrist für den Landtag per Gesetz geregelt werden soll.

• Auch die Begrenzung auf Stimmberechtigte ist nicht zwingend. Eine Volksinitiative ist eine qualifizierte Massenpetition, die im Landtag zu behandeln ist. Sie ist aber noch kein Instrument der staatlichen Willensbildung. Auch hier ist wieder der Verweis auf Brandenburg hilfreich, wo Volksinitiativen von allen Einwohnern (ab 18 bzw. 16 Jahre) unterschrieben werden dürfen, ohne dass dies bisher zu einem verfassungsgerichtlichen Streit geführt hätte.
Themenausschluss

• Die Regelungen zum Themenausschluss sind trotz der Lockerung des absoluten Finanztabu und der Zulassung von Verfassungsänderungen und trotz leichter Verbesserungen gegenüber dem Jamaika-Entwurf die wohl größte Schwäche des Gesetzentwurfes und stellen teilweise sogar einen Rückschritt zum Status quo dar.

• Die seit Jahren strittigste Frage bei der Ausgestaltung der direkten Demokratie im Saarland ist der Finanzvorbehalt, der bisher absolut gilt. Dieses Thema war der eigentliche Auslöser der Reformdiskussionen der letzten sechs Jahre. Von daher dürfte der Erfolg dieser Reform nicht unerheblich von der Wirksamkeit der geplanten Änderungen in diesem Punkt abhängig sein. Das absolute Finanztabu wird aufgehoben, in dem die Worte „Über finanzwirksame Gesetze, insbesondere“ gestrichen werden. Allerdings wird dies einen Satz später bereits wieder weitgehend entwertet, indem die finanziellen Auswirkungen auf 0,3% „des für den Zeitpunkt der Beantragung der Zulassung des Volksbegehrens festgestellten Haushaltsplanes“ gedeckelt werden. Dies wären für das Jahr 2011 ca. 11 Millionen EURO. Diese Summe bezieht sich allerdings nur auf einmalige Auswirkungen. Wenn sich ein Volksbegehren wiederkehrend auf den Haushalt auswirkt – was sicherlich bei den meisten Volksbegehren der Fall wäre – wird der Schwellenwert auf 0,5% innerhalb eines Vier-Jahres-Zeitraumes festgelegt (das Jahr des Inkrafttretens sowie die drei folgenden Jahre). Dann würde sich die jährliche Grenze auf 0,125% bzw. ca. 4,5 Millionen EURO vermindern. Es ist kaum anzunehmen, dass damit eine ernstzunehmende Politikgestaltung möglich wäre.

• Im Jamaika-Entwurf bezog sich der Schwellenwert für einmalige Ausgaben auf finanzielle „Lasten“, während jetzt der umfassendere Terminus „Auswirkungen“ verwendet wird. Damit sind jetzt auch alle Volksbegehren, die zu Mehreinnahmen oder Minderausgaben für das Saarland führen, unzulässig.

• Ein weiteres Problem ist die Verpflichtung, dass einem finanzwirksamen Volksbegehren ein „konkreter“ und „begründeter“ Kostendeckungsvorschlag zugrundeliegen muss. Diese Formulierung geht über den Kostendeckungsvorschlag in § 21a KSVG hinaus, der lediglich „nach den gesetzlichen Bestimmungen durchführbar sein muss“ (was ganz sicher auch für den Deckungsvorschlag in der Landesverfassung gelten würde). Darüber hinaus ist ein Kostendeckungsvorschlag aus vielerlei Gründen, die aus der kommunalpolitischen Praxis bekannt sind, grundsätzlich abzulehnen. Er überfordert die Initiatoren, zwingt diese dadurch zu möglicherweise unüberlegten Vorschlägen, erhöht das Unzulässigkeitsrisiko von Bürgerbegehren/Volksbegehren und stellt letztendlich doch nur eine unverbindliche Empfehlung an den Gemeinderat/Landtag dar. Richtig absurd ist die Regelung in Art. 99 (1) S. 7 des Gesetzentwurfes. Damit wird nämlich der gesamte Themenausschluss mit Ausnahme der Landeshaushaltsgesetze auf den Kostendeckungsvorschlag erstreckt. D.h., dass der Deckungsvorschlag keinen Bezug zu Abgaben, Besoldung, Entgelts- bzw. Entschädigungszahlungen und Staatsleistungen haben darf. Das würde dazu führen, dass praktisch ein Deckungsvorschlag stark erschwert sein dürfte, da keine Einnahmen generiert werden können. Dadurch, dass im Unterschied zum Jamaika-Entwurf der Kostendeckungsvorschlag sich immerhin auf den Haushalt beziehen darf, dürften zumindest Umschichtungen im Landeshaushalt möglich sein.

• Völlig unverständlich ist, dass CDU und SPD tatsächlich an dem absurden und bundesweit einmaligen Ausschluss von Volksbegehren zu Staatsleistungen festhalten wollen. In der Begründung wird dazu ausgeführt, dass als Staatsleistungen zukünftig nur solche Leistungen gelten sollen, die auf unmittelbare staatliche Geldleistungen gegenüber Gruppen oder Individuen abzielen. Unklar bleibt, ob dies tatsächlich eine einschränkende Auslegung darstellen würde und wie diese juristisch verbindlich geregelt werden könnte. Generell werden Staatsleistungen lediglich als finanzielle Zuwendungen an Kirchen angesehen, so dass die Auslegung in der Begründung sogar eine Ausweitung des Anwendungsbereiches darstellen würde.

• Mit den „Entgelts- sowie Entschädigungszahlungen“ ist eine weitere Verschärfung des Ausschlusskataloges in den Gesetzentwurf hineingeschrieben worden. Dies bezieht sich auf Politikerdiäten sowie auf Altersentschädigungen. Auch dies gibt es bisher in Deutschland nicht. Typisch ist lediglich der Ausschluss von Dienst- und Versorgungsbezügen bzw. Besoldungsordnungen. Diese sind aber Beamtenbezüge. Aus unserer Sicht gibt es keinen Grund, Politikerdiäten vor dem Volk zu schützen. Auch diese dürfen nicht einfach dem demokratischen Diskurs entzogen werden. Bisher gab es übrigens keine populistischen oder radikalen Anti-Politiker-Diätenvolksbegehren in anderen Bundesländern.

• Der Ausschluss von Gesetzen über Abgaben bleibt unverändert bestehen. Damit bleiben weiterhin sämtliche Steuern, Gebühren, Beiträge und Entgelte von der Volksgesetzgebung ausgenommen. Volksbegehren zu Themen wie Kita-Beiträge, Studiengebühren oder OPNV-Sozialticket bleiben somit weiterhin tabu.

• Verfassungsändernde Volksentscheide werden erstmals zugelassen. Damit schafft das Saarland aber lediglich seine Sonderrolle ab, weil alle anderen Bundesländer verfassungsändernde Volksentscheide zulassen. Bisher waren übrigens verfassungsändernde Volksbegehren im Saarland nicht ausgeschlossen; der Themenausschluss bezieht sich nach dem klaren Wortlaut der Verfassung lediglich auf den Volksentscheid, so dass sich die Erweiterung lediglich auf die letzte Verfahrensstufe bezieht.

• Durch den Ausschluss der Verfahren zur Gesetzgebung wird die komplette parlamentarische Gesetzgebung und Volksgesetzgebung dem Anwendungsbereich der direkten Demokratie entzogen. Dies ist ebenfalls bundesweit einmalig. Kein anderes Bundesland hält es für nötig, die Volksgesetzgebung und die parlamentarische Gesetzgebung vor dem Volk zu schützen. Umgekehrt ist es so, dass in Bayern und Hessen jede Verfassungsänderung ein Referendum auslöst und in Berlin dies immerhin für die Regelungen der Volksgesetzgebung gilt. Damit wird die jetzige Regelung der direkten Demokratie zementiert, anstatt sie entwicklungsfähig auch für Änderungen aus der Zivilgesellschaft zu halten.

Volksbegehren

• Die Senkung des Quorums von 20% auf 7% stellt eine der wenigen wirklich weitreichenden Verbesserungen des gesamten Gesetzentwurfes dar. Saarland würde in diesem Punkt den letzten Platz unter den Bundesländern, den es bisher gemeinsam mit Hessen hält, verlassen, und sich gemeinsam mit Berlin auf den 5. Platz vorkämpfen.

• Neben der Quorensenkung ist auch noch die Verlängerung der Eintragungsfrist von bisher zwei Wochen auf drei Monate zu begrüßen. Aber auch hier ist festzuhalten, dass es Bundesländer mit weit längeren Fristen gibt, z.B. acht Monate in Sachsen.

• Diese beiden positiven Faktoren werden aber entscheidend dadurch getrübt, dass an der ausschließlichen Amtseintragung festgehalten werden soll. Alle Erfahrungen zeigen, dass die Möglichkeit der freien Unterschriftensammlung das Gelingen eines Volksbegehrens deutlich wahrscheinlicher werden lässt. In Brandenburg, wo es nur die Amtseintragung gibt, sind alle der acht bisherigen Volksbegehren gescheitert, obwohl das Unterschriftenquorum lediglich 4 % beträgt. Außerdem fördert die freie Unterschriftensammlung die Diskussion über politische Themen in der Gesellschaft.

• Es kommt sogar noch schlimmer, denn wie schon im Jamaika-Entwurf soll die Amtseintragung zusammen mit der Ausdehnung der Frist in der Verfassung festgeschrieben werden. Dadurch ist sie auch bei einem Regierungswechsel abgesichert und natürlich auch einer Einführung auf dem Wege eines Volksentscheides nicht zugänglich. Dies wäre katastrophal. Im bundesweiten Vergleich ist es sehr ungewöhnlich, dass der Eintragungsmodus bei einem Volksbegehren in der Landesverfassung festgeschrieben wird.

Volksentscheid

• Bei einfachgesetzlichen Volksentscheiden wird ein Zustimmungsquorum von 25% der Wahlberechtigten verlangt. Dies ist gewissermaßen die Standardhürde in Deutschland, an der bereits Volksentscheide in Berlin, Schleswig-Holstein und Sachsen-Anhalt gescheitert sind. Überhaupt sind erst drei Volksentscheide, die nicht mit Wahlen gekoppelt wurden, über diese Hürde gesprungen. Somit dürften auch im Saarland im Regelfall Volksentscheide an dieser Hürde scheitern.

• Bei Verfassungsänderungen soll es eine Doppelhürde geben: Ein 50%iges Beteiligungsquorum sowie die Zustimmung von 2/3 der Abstimmenden ist erforderlich. Eine Beteiligung von 50% der Wahlberechtigten wurde in Deutschland bei einer Volksabstimmung, die nicht zusammen mit einer Wahl stattfand, noch nie erreicht. Die Auswirkungen eines 50%igen Beteiligungsquorums lassen sich gut in Italien beobachten. Dort hat dies dazu geführt, dass sich die jeweiligen Gegner einer Abstimmungsvorlage bewusst nicht an der öffentlichen Auseinandersetzung beteiligen oder sogar offen zum Boykott der Abstimmung aufrufen. 15 Jahre lang sind alle Volksabstimmungen an diesem Quorum gescheitert; die Abstimmung am 13.6.2011 (Referendum über die Atomkraft in Italien) wäre wohl ohne den Atomunfall in Fukushima ebenfalls gescheitert. Auch in der Weimarer Republik wurde dieses Quorum bei den beiden reichsweiten Volksentscheiden nicht erreicht.

• Die Neuregelungen, die die Fristen betreffen, sind kontraproduktiv. Eine angemessene Behandlung des Volksbegehrens im Landtag ist in zwei Monaten kaum zu erwarten. Und zwei Monate für die Durchführung eines Volksentscheides sind sehr knapp. Eine ausreichende Meinungsbildung kann in dieser Zeit nicht stattfinden. Außerdem erschweren die knappen Fristen die Zusammenlegung von Wahlen und Volksabstimmungen.

Fazit:

Der vorgelegte Gesetzentwurf ist trotz einzelner Verbesserungen gegenüber dem Status quo und auch gegenüber dem Jamaika-Entwurf insgesamt absolut unbefriedigend. Er würde mit großer Wahrscheinlichkeit nicht zu einer lebendigen direktdemokratischen Praxis im Saarland führen. Völlig inakzeptabel ist es, dass durch die Festschreibung der Amtseintragung in der Verfassung, den Ausschluss von Politikerdiäten sowie vor allem durch den Ausschluss der Volksgesetzgebung der Status quo sogar verschlechtert wird bzw. der unzureichende Vorschlag zementiert und vor zukünftigen Änderungen geschützt werden soll.

Die Veränderungen beim Finanzvorbehalt sind letztendlich sehr gering; der restriktive Kostendeckungsvorschlag wird zulässige Volksbegehren weiter erschweren.
Die Quoren werden in Zukunft vielleicht nicht mehr völlig unüberwindlich sein wie jetzt, aber die weitaus meisten Initiativen dürften keine Chance haben, ein Volksbegehren zustande zu bringen. Gültige Volksentscheide im Saarland sind mit diesen Regelungen nur dann zu erwarten, wenn ein Volksentscheid mit einer Wahl zusammengelegt wird, was aber durch die knappen Fristen erschwert wird.

Positiv zu bewerten sind die Einführung der Volksinitiative, die Absenkung der Quoren bei Volksbegehren und Volksentscheid sowie die Ausweitung der Eintragungsfrist beim Volksbegehren.

Mehr Demokratie wird darauf drängen, dass in den anstehenden Verhandlungen grundlegende Verbesserungen des Gesetzentwurfes erreicht werden.